A nemzeti drogstratégia értékelése

 

Előzmények

A nemzeti drogstratégia félidős értékelésére 2003-2004-ben került sor a hollandiai Trimbos Intézet szakértőinek részvételével. Ez az értékelés elsősorban azt vizsgálta, hogy a stratégia

• mennyire tekinthető konzisztens dokumentumnak,
• milyen mértékben illeszkedik az Európai Unió drogstratégiájához,
• a stratégia megvalósításában kulcsfontosságú nemzeti és helyi szereplők mennyire érzik az egyes célkitűzések megvalósulását sikeresnek, valamint, hogy
• a nemzeti és a helyi szintű koordinációs mechanizmusok hogyan működnek és milyen mértékben segítik elő a stratégia megvalósítását.

A Magyarországon hozzáférhető releváns adatok mennyisége, illetve azok rendelkezésre állása a stratégia megvalósításának kezdő időpontjában (baseline adatok) nem tette lehetővé, hogy a félidős értékelés folyamán egy, az outputokra-outcome-okra koncentráló módszertant maradéktalanul alkalmazni lehessen. Ennek megfelelően az értékelés elsősorban a folyamatokra, valamint a kulcspozícióban lévő szakértők, illetve a koordinációban meghatározó pozíciót betöltő személyek percepciós analízisét végezte el, valamint elemzés tárgyává (dokumentum-elemzés) tette mindazokat a dokumentumokat, amelyek a megvalósítás szempontjából perdöntőnek minősültek. Ezek:

• a stratégia maga, valamint
• a megvalósítást konkrét akciók szintjén előmozdító kormányhatározatok.

Az értékelés főbb megállapításai az alábbiak:

1. A stratégia egy rendkívül ambiciózus, korszerű szakmai megfontolások talaján álló közpolitikai irat.
2. A stratégia szemléletében és célkitűzéseiben, az előirányzott akciók tekintetében is jól illeszkedik az EU drogstratégiájában foglaltakhoz.
3. A stratégia belső konzisztencia nem minden esetben átlátható: a célkitűzések és az előirányzott akciók nem mindig szerveződnek lineárisan.
4. Az akciótervek nem valódi akciótervek műfaji sajátosságait jelenítik meg: sok a folyamatos határidejű akció, nem mindenhol egyértelműek a felelősségi viszonyok, valamint nem kötődnek egyértelmű teljesítmény indikátorok az adott tevékenységhez.
5. a koordinációs mechanizmusok működésének megítélése Janus arcú: a megkérdezettek zöme értékelte a KKB sokszereplős voltát, ugyanakkor kifogásoltak azt a körülményt, hogy a KKB döntések nem rendelkeznek kikényszerítő erővel, valamint nem tudja a területi szakértelmet megfelelő színvonalon becsatornázni a döntéshozatalba. A helyi szintű koordináció is hasonló nehézségeket azonosított, ott még hangsúlyosabban jelentkezett a helyi közigazgatás vonakodása a kábítószer-probléma kezelésével összefüggő tevékenységek finanszírozása és a korszerű látásmód döntéshozatali folyamatokban való érvényesítése tekintetében.
6. A kulcsszemélyekkel felvett interjúk (a percepciós analízis forrása) arra hívták fel a figyelmet, hogy a stratégia progresszív céltételezéseinek megvalósulását többnyire a koordinált fellépés hiánya, a drogprobléma politikai agendán elfoglalt helye, valamint a forrás hiány akadályozza.
7. A nemzeti stratégia egy rendkívül összetett, számos intézmény és a végrehajtásban résztvevő szervezet és professzió rendszer-együttese. Ezért a megfogalmazott kritikák és nehézségek általában jellemzőek az ilyen programokra, sőt, még nagyobb mértékben, mint a hazai stratégia esetében.

A MATRA projekt keretében lebonyolított értékelés tanulságait a kormányzat részben érvényesíteni volt képes későbbi tevékenységében:

• átalakításra került a KKB annak érdekében, hogy annak tanácsadó, döntéshozatalt előkészítő sajátosságai jobban érvényesüljenek;
• a 2007-ben elfogadott új kormányhatározatban már minden egyes akcióhoz egyértelmű felelősök, határidők teljesítményindikátorok és pénzügyi források lettek hozzá rendelve.

A Nemzeti Drogstratégia záró értékelése

Minthogy a drogstratégia 2009 végéig irányoz elő feladatokat, indokolt és szükséges, hogy immáron az eredményekre is hangsúlyt helyező értékelési munkát folytassunk.

 

Az Országgyűlés által 2000 decemberében elfogadott „Nemzeti Stratégia a kábítószer-probléma visszaszorítására” című stratégiai program (a továbbiakban: Stratégia) külső értékelését a kábítószerügyi koordinációért felelős szaktárca rendelte el 2009-ben.

A Nemzeti Drogmegelőzési Intézet megbízásából az EgészségMonitor Kutató és Tanácsadó Nonprofit Közhasznú Kft. kutatást végzett a stratégiai program megvalósulásának értékelése céljából. Az értékelés elsődleges célja volt a hazai drogszcénában megfigyelhető változások tudományos vizsgálata alapján megállapítani, hogy a Stratégia megvalósulását elemezve, milyen tapasztalatok vonhatók le. A kutatás az alábbi kérdésekre kereste a választ:

• A hazai drogszcénában megfigyelhető változások összhangban vannak-e a Stratégia célkitűzéseivel?
• A Stratégiához köthető tevékenységek összefüggnek-e a változásokkal?
• A tapasztalatok és a ma elérhető szakmai ismeretek alapján, mennyire feleltek meg a Stratégia céljai és az azokhoz rendelt erőforrások és a kapcsolódó tevékenységek?

 

Az értékelés kétféle módszertani megközelítést alkalmazott: egyrészt leíró jellegű volt, azaz a megfigyelések alapján információt állított elő, másrészt feltáró jellegű volt, mert az információk elemzése alapján új ismereteket, tudást hozott létre.

Az értékelés módszertana az értékelésben résztvevők köre alapján is kettős volt: egyrészt a Stratégia elkészítésétől és végrehajtásától független személyek, másrészt az azokban résztvevők értékelték a Stratégia megvalósulását.

Az értékelés során négy különböző módszer alkalmazására került sor:

• Dokumentumelemzés;
• Mélyinterjúk döntéshozókkal és szakemberekkel;
• Az értékelés első eredményeinek fókuszcsoportos megbeszélése;
• Problémafa-elemzések.

 

A négy értékelési eljárással nyert tapasztalatok rövid összefoglalása

A stratégiai dokumentum táblázatosan megadott, 90 azonosított hosszú távú célkitűzéséhez kapcsolható tevékenységek dokumentumok alapján történő elemzése azt mutatta, hogy összesen 123 olyan tevékenységet sikerült azonosítani, melyek egyértelműen összekapcsolhatók voltak a Stratégia céljaival. A tevékenységek közül 17 több célhoz is kapcsolódott. A célkitűzések közül 14-hez nem sikerült egyetlen tevékenységet sem hozzárendelni, közöttük 5 cél esetében feltehetően a túlzottan általános megfogalmazás miatt. Az azonosított tevékenységek közül 8 ellentétes volt a célkitűzésekkel, és ezek mindegyike a Kezelés, ellátás területén megvalósult tevékenység volt.

 

A Stratégia négy pillérében, mindhárom időtávot figyelembe véve összesen 153, a stratégiai dokumentum szövegében azonosított célkitűzés (függetlenül annak időtávjától) megvalósulására történt dokumentumelemzés. Az azonosított 153 célkitűzés teljesülése igen egyenlőtlenül oszlott meg mind a pillérek, mind az időtáv szerint. A legkevesebb célt tartalmazó pillér az Érzékeny közösség (26) volt, a legtöbb célkitűzés pedig a Kezelés, ellátás (55) pillérben volt azonosítható. Az időtáv szempontjából összesítve rövid távon 24, középtávon 54, hosszú távon 75 megvalósítandó cél szerepelt a Stratégiában. A Stratégia egészére – azaz mind a négy pillérre és mindhárom időtávra együtt vonatkoztatva – a célkitűzések 30%-a egészen, 30%-a részben teljesült, míg a nem teljesültek aránya meghaladja a 40%-ot. A Közösségek pillér ettől némileg eltérő megoszlást mutat: az egészen teljesültek aránya megközelíti a 40%-ot, míg a célok közül minden harmadik egyáltalán nem teljesült. A Prevenció esetében található a legtöbb teljesült és a legkevesebb nem teljesült cél egyaránt: 43% és 16%. A Kezelés, ellátás céljai közül mindössze 22% teljesült egészében, és 64%-uk pedig egyáltalán nem. Ehhez hasonlóan „teljesített” a Kínálatcsökkentés pillér: 18% és 54%-kal. Elmondható tehát, hogy figyelmen kívül hagyva a célok időtávját, a Kezelés, ellátás és a Kínálatcsökkentés pillér célkitűzései teljesültek legkevésbé és a Prevenció céljai a leginkább. Amennyiben kizárólag a hosszú távú célokat vizsgáljuk, megállapítható, hogy azok jelentős mértékben nem teljesültek egyik pillérben sem (49%, 33%, 75%, 67%), a pilléreket összevonva kevesebb, mint a célkitűzések fele teljesült legalább részben vagy egészben.

A fentiekből látható, hogy a korábbi félidős értékelés során is megállapított ambiciózus céltételezések ellenére a Stratégia valamennyi területén történt kisebb vagy nagyobb mértékű pozitív elmozdulás. A félig üres vagy félig teli pohár problematikáján túlhaladva a hiteles értékelési tapasztalatok az új Drogstratégia megalapozottságát segítik elő.

Az új Drogstratégia kialakítása során a fenti értékelési tapasztalatok beépítése a messze menőkig megtörtént. Éppen ezért az új Drogstratégia átlátható, a kitűzött időtávra realizálható céltételezéseket fogalmaz meg, ahol a teljesülés pontosabb mérhetősége érdekében minden egyes területre vonatkozóan indikátorrendszer kidolgozása történt meg. Ezen indikátorokhoz konkrét célértékek meghatározása is megtörténik majd az ütemezett akciótervekben, ahogy ez a hatályos drogstratégia utolsó időszakára már gyakorlattá vált.

A 2000-ben elfogadott nemzeti drogstratégiát a mélyinterjúk és azok tapasztalatainak fókuszcsoportos megbeszélése során szinte mindenki nagyon jelentős lépésnek tekintette, mert a Stratégia segítségével jelentős fejlődést sikerült elérni a megfogalmazott célkitűzésekkel összefüggésben. Elsőként említendő a kábítószer-probléma kezelését koordináló intézményrendszer kiépülése, az országostól (KKB) a települési szintig (KEF). A kapcsolódó kutatás és monitorozás intézményi háttere (NDI, OAI, Drogfókuszpont) ugyancsak jelentősen hozzájárult a célkitűzések megvalósulásához. A Stratégia megvalósulásának záloga volt a más társadalmi célokra fordítható összegeket meghaladó mértékű költségvetés, valamint a Stratégia időszakában megindított képzési programok eredményeképpen létrejövő szakemberbázis. A bővülő erőforrások lehetővé tették, hogy a prevenciós tevékenység kiszélesedése mellett kiépüljön a kezelési, ellátási szolgáltatások közel teljes vertikuma. Ezek működési feltételeit néhány igen fontos új jogszabály biztosította. Végül pedig – talán mindezek eredményeképpen – kedvező irányba változott a társadalmi elfogadottság, és a drogprobléma megítélésének legkülönbözőbb irányzatai „láthatóvá váltak” a magyar társadalomban.

 

Egybehangzó vélemények szerint a Stratégia hatékonyságát a forrásszűke mellett korlátozta az ágazati szereplők szükségesnél kisebb mértékű együttműködési készsége. Változásokat e területen leginkább a koordináció szabályozásától, továbbfejlesztésétől, illetve a döntéshozókat jobban elérő, hatásosabb kommunikációtól lehet várni, vélik a legtöbben. Az új Drogstratégia ezért is fektet nagyobb hangsúlyt az elmúlt években kialakult koordinációs mechanizmusok és koordinációs intézményrendszer további fejlesztésére.

Egyetértés mutatkozott a tekintetben is, hogy a kábítószer-probléma társadalmi megítélése – a kedvező változások ellenére – messze elmarad a kívánatostól: fontosságát általában nem ismerik fel. A probléma okainak és a megoldási lehetőségek számbavételekor legtöbbször figyelmen kívül hagyják azt, hogy a kábítószer-fogyasztásnak és más káros egészségmagatartásnak közösek a gyökerei. A szemléletformálás szükségességét a megkérdezettek egybehangzóan hangsúlyozták, felhívták a figyelmet a média viselkedésének kedvező irányú változtatására.

Az értékelésbe bevont szakpolitikusok, szakemberek a megelőzést egyöntetűen erősen javítandónak ítélik mind a célcsoportok és a színterek lefedettsége, mind pedig eredményessége vonatkozásában. Az okok között legtöbben az akkreditáció hiányát és az erre a célra fordítható források elégtelenségét említették. A szakszerűség növelésének szükségességén kívül nem volt egyetértés a tennivalók tekintetében. Felvetődött, hogy a megelőzésre, illetve az egészségfejlesztésre fordítható erőforrások növelhetők lennének, ha sikerülne egy erre a tevékenységre vonatkozó jogszabályt elfogadtatni.

Az új Drogstratégia a színtér és célcsoport szempontok hatékonyabb összekapcsolása mentén fogalmazza meg a prevenció célkitűzéseit, az akkreditáció bevezetésére szintén célkitűzést fogalmaz meg.

A fogyasztók kezelésének és ellátásának megítélésében közös véleményként az ártalomcsökkentés megjelenésének pozitív értékelése és a szakemberhiány problematikus volta emelhető ki, a terület megítélése egyébként – mint a fentieken túl szinte minden más kérdésben – ellentmondásos volt.

Az értékelés talán egyik legfontosabb tapasztalata volt a Stratégiával és annak megvalósulásával kapcsolatban megfogalmazott, esetenként szélsőségesen eltérő vélemények megjelenése. A problémák és lehetséges megoldások igen eltérő megítélését a tények részleges ismerete, a megkérdezetteknek a Stratégia megvalósításában betöltött különböző szerepe, a magyar társadalomban megfigyelhető sokféle, egymásnak gyakran ellentmondó nézetek tükröződése magyarázhatja. Az új Drogstratégia készítői számára emiatt kiemelten fontos feladatot jelent a minél szélesebb szakmai konszenzus kialakítása és a társadalmi támogatottság elnyerése.

A stratégiakészítés valamennyi szakaszában széles körben egyeztetésre került sor az érintett civil, szakmai szervezetekkel. A szélesebb nyilvánosság számára megkezdte működését a www.drogstrategia.hu honlap, ahol az állampolgárok a készülő koncepcióval, az értékelés tapasztalataival is megismerkedhettek.

Egyetértés volt tapasztalható még az új Drogstratégiára vonatkozó néhány további javaslatban is. Különös figyelmet kell szentelni a végrehajtás monitorozása valamennyi területre történő kiterjesztésének, ezzel biztosítható csupán a szűkös erőforrások hatékony felhasználása. Az új Drogstratégiával szemben egyöntetű igényként merült fel, hogy a jövőbeli tevékenységek valamennyi veszélyeztetett célcsoport helyzetén javítsanak, valamint hogy a megközelítés komplex, azaz az egészségfejlesztés keretében szélesen értelmezett legyen. Általános vélekedés továbbá, hogy az új Drogstratégiának a célok hierarchikus rendszerén túl az azok elérését szavatoló tevékenységek priorizált rendszerét is tartalmaznia kell. Végül pedig hogy a megvalósítás sikerességéhez nélkülözhetetlenek a kapcsolódó, a beavatkozások ugyancsak priorizált rendszerére épülő rövid távú cselekvési programok a hozzájuk rendelt szükséges forrásokkal.

Mindezen az értékelés során megfogalmazott elvárásoknak az új Drogstratégia eleget kíván tenni. Szakmai újítása a Drogstratégiának az a háromdimenziós szerkezeti megoldás, amely az összetett célrendszer mentén kialakított beavatkozások priorizálására is lehetőséget teremt.

A kutatás során alkalmazott valamennyi eljárás eredményét áttekintve, összességében megállapítható, hogy a 2000-ben elfogadott Stratégia eredményeképpen egy igen extenzív fejlődés volt megfigyelhető a kábítószer-probléma területén. E probléma megoldására kipróbált legjobb nemzetközi gyakorlat szinte valamennyi eleme megjelent Magyarországon, és a Stratégia jóvoltából megindult azoknak rendszerszerű alkalmazása. Az új Drogstratégia feladata lehet a rendszer intenzív fejlesztése: a szolgáltatások minőségének javítása és földrajzi kiterjesztése, valamint valamennyi célcsoport szükséges mértékű elérésének biztosítása.

home   >   tevékenységek